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从审判业绩考核制度谈审判管理

时间:  2019-01-30 11:33
该不该考核法官?怎么才合理?
 
——从审判业绩考核制度谈审判管理
 
上海市第一中级人民法院院长  黄祥青
 
审判业绩考核制度,是落实司法责任制的重要支撑和抓手,在日常审判管理中具有风向标和指挥棒作用,且涉及对于每个法院干警工作成效的具体评价,关系个人荣誉和尊严。因此,构建相关制度必须充分论证,务求相对合理。
 
一、审判业绩考核制度的功能定位
 
审判业绩考核制度应当发挥怎样的作用,这是构建本制度应当首先厘清的问题。因为,不同的功能定位,决定不同的考核路径与方法。或者说,不同的考核内容及重点,势必制约、影响考核的实际功能和效果。
 
从审判实践情况看,早期的审判业绩考核形态大致表现为“履职事项累积计分制”,即各审判业务庭根据法官日常从事的审判工作职责,对办案、调研、调解(含做信访群众工作)、(对下级法院)业务指导等工作成果,定期逐项进行统计、申报,然后由审判管理部门累积计分排序、评定优劣等次。随着大数据时代来临,精准测算法官工作量的想法渐成主流。为了打通刑事、民事、商事、行政等不同审判专业领域法官的工作量测算标准,案件权重系数的概念及其计算方法应运而生。
 
从考核功能视角审视,早期的审判业绩考核办法实际发挥着“选优拔尖、激励先进”的评价功能,即以是否全面履行审判职责为尺度,在有无履职及成果多少之间,比较、展示各庭法官的综合审判能力和水平。其后推出的“基本工作量精算法”,侧重计算法官在办理不同类型案件中投入的时间、精力成本,在心力消耗的多寡之间,度量每位法官的辛劳程度,在考核中实际发挥着“奖勤罚懒、讲究效率”的导向作用。
 
两种考核方法的共同之处在于:一是采用一体评价模式,即不论法官的年资差异与不同专业岗位的职责异同,都按照规定的统计项目或要素计分测算,一把尺子丈量到底。二是采用统一的评价方法,即对于审判质量、效率、效果均采用计件论数或精算百分比的方法予以测算,评估结果可谓一目了然。三是具有显而易见的正面导向作用,无论是激励先进还是奖勤罚懒,对于考核功能而言,都是不可或缺的组成部分。
 
正因如此,尽管两者的局限性亦大隐其中,但至今鲜少论及:其一,一体评价模式意味着单一的评价标准,对于年资、能力抑或个性等因素皆不尽相同的法院干警来说,尽管手执一尺可以立分高下,便于择优行赏、激励先进;但对于相当部分的人来说,别人的水准可能是自己无法企及的高度,从而易于滋生争先无望的失落情绪。其实,天生我材必有用,关键在于用对地方、发挥才干,也即对于人的价值评价标准,应当具有多样性。其二,司法裁判是公平正义之术,对于裁判质量具有特殊的要求,但上述两种考核方法都在不同程度上倚重数量化的计量方法,实践中容易或者实际偏向审判效率取向。诚如勤勉主要生成效率,尚不足以直接对接办案质量、公正裁判一样,因而两种考核方法均有必要进一步充实内涵。
 
审判业绩考核制度应当承认不同法官、干警审判业务能力水平的差异性,以及相应设置、匹配不同岗位职责的合理性。考核的真正目的在于:围绕实现司法公正与效率的永恒价值主题,激励所有法官和干警,各司其职、各尽其能,实现人人尽责的鞭策功效。换言之,法院干警的能力有大小,岗位有不同,所发挥的作用各有区别,这些都是正常、合理的现象,我们不能在考核中事实上指望大家整齐划一、个个神勇;能够要求一体遵行的,只有矢志为实现司法公正、效率价值而担当的使命感、责任心。
 
二、审判业绩考核的路径方法
 
考核目的、功能确定以后,要选择合适的考核路径与方法,有必要清晰梳理关联要素。恰如旅行者徒步前往与驾车出行的路线很可能不同一样,考核要素的厘定,直接关系考核方法的确定。
 
如前所述,提升裁判质量是审判业绩考核的首要目标。承载审判程序公正的庭审和实体公正的裁判文书,毫无疑问应当纳入考核要素。其次,审判效率自然不能忽视,但指标不宜设置过细。因为人是具有活力和创造力的生物个体,规范过多过细,反而会掣肘人的内在潜能充分发挥。将直接体现办案效率的收结案数量、案件审理天数等指标纳入考核范围,当属适宜。再者,法官职业的另一重要特点就是与人打交道。态度、语言、气质等个人素养表现,事实上在调处纠纷中发挥着无用言说的重要作用。上海法院曾经倡导法官的“形象公正”,独特意蕴亦在其中。将法官的规范、文明举止和严谨、平和态度纳入评价范围,亦属必要。约言之,审判案件的质量、效率和效果,应当经由合理设置考核要素切实加以落地生根。
 
1.数据指标能否准确评估审判质量、效果?
 
即时生成的审判质效数据具有客观性、精准性的特点,但无论是收结案数量的多少,还是审理案件的耗时长短等指标,主要都是反映审判效率情况。即使像当事人上诉率、案件改判发回重审率等数据明确冠以审判质量、效果指标的名称,略加分析,要么判断结论不够准确,即当事人上诉并不直接表明案件质量存在问题;要么只反映部分案件存在质量瑕疵或问题,对于绝大部分案件的审判质量状况未予清晰说明。这种现状与业绩考核应当具备的明确的审判质量导向功效,显然存在差距。
 
事实上,案件质量好坏、裁判公正与否,主要体现为人们的心理感受,属于人的意识与价值判断范畴。诸如善恶美丑等价值判断要素是很难用数据进行精确表述一样,审判质量也不例外。好比面对一百份各类裁判文书,其写作质量肯定存在一定差别,倘若尝试用一至一百的数字具体区分每份裁判文书的质量优劣,其过程一定是极其艰困,其结论一定会颇多分歧。也就是说,价值判断具有主观性和盖然性的特点,并不适于用数字精确表述其程度差异。但是,这并不是说价值大小就不可置评,而是说应当采用合适的、类型化的评价方法。譬如采用五分制或者优良、合格等等次对上述一百份裁判文书予以评判,让其各归其类,在相对性的背景下其质量优劣就可跃然纸上、达成评价的一般共识。由此可见,审判效率相对具有物质属性,可以采用数字化、精确化与可视化的评价方法予以表现;审判质量、效果更多归属价值判断范畴,只能采用主观性、盖然性和类型化的评价方法予以评鉴。唯有采用合适的方法,才能做对、做好该做的事情。
 
2.如何正确使用案件权重系数?
 
案件权重系数基于既往审判案件过程提取关键要素进行阶段性的全样本分析,对法官审判不同类型案件所耗费的心力进行整体性的测算、描述,其价值毋庸置疑。但实际使用过程中应当关注两点:一是整体状况并不等于个体表现。正如若干部件组成一个圆形,并不代表每个部件的形状都是圆形。将案件权重系数用于测算每个法官的具体工作量,则必生歧义。二是既往状态并不足以说明现实表现。相同类型的案件,随着社会繁复程度的加剧,法官所面对的当事人、案件事实及证据等事项,真可用日新月异、今非昔比来形容。不断认知、及时调整、妥善应对各种新情况、新问题已成法官工作的新常态。
 
评价的要义在于客观中肯、恰如其分,以增强信心、提振士气。倘若评价不足、不好,则极易挫伤人的积极性。效果不佳,就不如放弃。所以,将案件权重系数用于整体考量审理不同类型案件的人员、力量配置等事项,是恰切适宜的。但凡用作个体评价标准,即使添加浮动系数加以校正,也难免挂一漏万、以偏概全,自当格外谨慎。
 
3.办理刑事、民事、商事等案件的工作量能否进行统一折算?
 
美国霍姆斯大法官名言:法律的生命不在于逻辑,而在于经验。刑、民、商事等不同类型的案件所涉利益有轻重,审理方式有不同,审判重点、难点更是迥然有别,绝非仅用审理时间与文书、笔录字数等简单要素就能一体衡量法官们审判不同类型案件所倾注的心智程度。况且,数理逻辑是唯一的,只讲数多为大。而审判逻辑通常讲究拿捏分寸、恰到好处,重在归顺人心。无论审理时间还是文书字数,都是过则冗余,甚至可能过犹不及、适得其反。亦即数理逻辑与审判逻辑并不完全合拍,在审判领域构建一体适用的数据化的案件折算标准,其内在合理性本身亦值得怀疑。在司法实践中,刑、民、商事案件体量相差悬殊,遵循并非完全契合的数理逻辑进行统一折算,实际操作效果也很难令人满意。
 
法律历来崇尚、追求相对合理性,为何要用以绝对合理性为特质的数理逻辑方法来折算法官审判不同类案的心力付出?可能的注解是否我们太过依赖科学的力量,急于搭上精细化管理的时尚快车,以致疏忽了物质和意识的基本界限及其表达方法。放下这一包袱,并非没有更好选择。针对审判质效所涉的不同考核要素,分别适用合适的考评方法,综合评判审判业绩,应当是审判业绩考核的不二法门。
 
三、审判业绩考核的具体方案
 
审判业绩考核方案既要注重导向清晰、评价准确,又要避免操作繁琐,形成过重工作负担。构建一套简便易行、管用好用的实施方案,势在必行。
 
1.底线管理保效率
 
效率是工作的灵魂,审判管理也须讲究效率;尤其在案件数量持续激增的年代,对审判效率实施刚性的底线管理措施至关重要,也就是为每个法官规定定期的最低办案数量(基本工作量)。具体包含四个要点:
 
第一,设定基本办案量首先应当具有合理性。一般说来,基本办案量以月度为单位,通常可依据既往三到五年内特定岗位的法官办理此类案件的平均数量来设定。强调三到五年的周期性,主要考虑以法官办案的常态为依据。既不能要求最高数量标准,也不至于向最低标准看齐,所以选取平均办案数量具有相对的合理性。第二,设定基本办案量还应具有多样性。因为,案件具有类型不同、难易之分,法官具有年资差异、优势不同,针对不同类型的案件和法官,分别设置最低办案数量指标,此乃充分关注人案差异性的题中之义。实践中,不同审判业务庭大多根据工作需要,将本庭承办的案件细分几类,安排不同法官承担专门的审判任务,这些行之有效的经验办法应当成为基本办案量的设定基础;也即实践中有几种合理分类,就可以设置几种基本办案数量标准。第三,基本办案量的实施应当具有强制性。既然站立法官岗位,就应履行相应职责。如果连基本办案量也无力承担,则应作为退出法官员额的考量事项。当然实际操作应当注重人性化,不能一年未达标,就退额没商量。倘若法官遭遇重大疾患等特殊困难,当然应当排除在强制性的约束范围。第四,基本办案量的运行还要具有动态性。不同岗位法官的基本办案量不是一成不变的,而是应予适时调整的,一般以年度收案数量变化态势为考量依据。也就是说,当全年收案数量出现明显增减情况时,就应分析新年态势走向,以决定是否以最新近三至五年周期重新测算、设定法官的基本办案数量。也即在动态中力求稳定,在应变中确保审判效率。
 
2.质量优先促公正
 
司法是最不能容错的职业,些许瑕疵或问题,必以放大效应损害司法公正性。操持司法裁判,必须牢固树立质量优先意识。这里需要把握三点:第一,评价审判质量应当突出本职工作。司法裁判通常由诉讼过程和裁判结果两个有机部分构成。其中审理过程的规范性,裁判说理的充实、完整性,理当成为评估质量的主干事实依据。至于结果上当事人的接受程度等因素,只能作为参考因素考量,决不能忽略主次。以往的多种考核办法之所以显得有所不足,恰恰都在主干事实部分有所缺失,以致某些似是而非的事实介入较多,影响了评价结果的公允性。第二,评价审判质量应当注重直观性和贴近感。要评价法官的庭审质量,必须观摩庭审或阅看录像;要评说法官的裁判文书,必须亲自阅读。只有评价对象特定,评价主体贴近,才能真实认知、贴切评价。第三,评价审判质量还应关注阶段性和覆盖面。一般说来,审判效率易于起伏波动,需要实施及时管控,一般以按月或季度管控为宜;而审判质量则具有相对稳定的特点,适宜进行阶段性管理,通常可拉长周期,按半年度或一年度来进行。既然实施阶段性评价,则应均匀布点,在上、下半年度均随机抽选有代表性的庭审与裁判文书,实施以点带面的全面评价。所选庭审和文书的数量不能太少,以避免以偏概全的弊端。也可自荐与随机抽选结合,以确保质量评价结论具有合理的覆盖面。
 
至于如何体现审判质量优先?可以通过加大相应考核比重予以明确导向。如在完成基本办案量之后,审判质量的考核分量明显重于办案数量。藉此明晰的质量指标及考核占比优势,凸显质量优先导向。
 
激励优异强引领。既然实施考核,必然激励优异。务必让业绩优异者成为工作标杆,发挥示范引领作用。常规的业绩考核制度,理当成为培育良好工作氛围的有力助推。实践经验表明,法院工作由审判、审判辅助等多种职能协同推进,激励各路先锋,既有物质奖励,更重精神加冕,这样才能发挥整体的加持功效。整体激励达目的。考核的目的是促使人人为实现司法公正、效率而尽责,只要保质保量完成法官的基本办案量,即可获得奖励资格。当然考评有档次,激励有等分。对于难以计量的司法行政岗位等职能部门人员,应当建立具体岗位职责备考,日常逐项考评履职成效。真正做到口说不为凭,举手见高低。业绩非标榜,功夫见平常。
 
(原文链接:https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/01/id/3708149.shtml)
来源:人民法院报
(责任编辑:李婷)
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